Videolar
Site Haritası
Takvim
Saat
Logo

Genel bütçeli Kurumlarda Muhasebe Yetkilisine Yaklaşım Nasıl Olmalı


MALİYE BAKANLIĞININ YENİDEN YAPILANMASI SÜRECİNDE “GENEL BÜTÇELİ KURUMLAR MUHASEBE YETKİLİSİ”NE YAKLAŞIM NASIL OMALIDIR?
 
I-GİRİŞ

Avrupa Birliği müktesebatına uyum sürecinde kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminde yaşanan “yeniden yapılanma” hakkında pek çok değerlendirme ve eleştiri yapılmıştır ve önümüzdeki dönemde de konunun tüm boyutlarıyla irdelenmeye devam edileceği açıktır. Çünkü kamu mali yönetim ve kontrol siteminin yeniden yapılanması çalışmaları henüz tüm boyutlarıyla açıklığa kavuşamadığı gibi halen devam eden bir süreci ifade etmektedir. Yaşanan gelişmeler, Mülga 1050 sayılı Kanun döneminde mali kontrol sisteminin merkezinde yer alan görevlilerden “saymanların” yeni dönemde büyük ölçüde devre dışı bırakılması, yaşanabilecek aksaklıklar hakkında bu kesimin görüşlerine başvurulmaması ve saymanlardan boşalacak alanın nasıl doldurulacağının henüz anlaşılamaması açılarından da tartışmaya açıktır. Denilebilir ki, mali yönetim ve kontrol sistemi, sistemi kurgulayanlarca teorik düzeyde ele alınmakta, ancak bizzat sorumluluğu taşıyan uygulayıcılar (harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi, muhasebe yetkilisi) arka planda kalmaktadır.

Yeni sistemin temel taşı olarak kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunundan hareketle bu sitemin getirdiği en önemli yeniliklerinden birisinin, geleneksel merkezi denetim anlayışının terk edilerek harcama birimlerinin karar alma, sorumluluk ve kontrol süreçleri açısından görev ve yetkilerinin artırılması olduğunu söyleyebiliriz. Bir başka deyişle, Merkezi denetim görevini teftiş ve denetim elamanları ve saymanlıkları aracılığıyla ifa eden Maliye Bakanlığının fonksiyonları azaltılmış, harcamacı birimlerin iş, işlem ve süreçlerinde kendi organizasyonu içinde ön mali kontrol ve iç denetim anlayışıyla kontrol görevini yerine getirmeleri öngörülmüştür.

5018 sayılı Kanun, kurumların merkez teşkilatında strateji geliştirme birimleri kurulmasını, iç denetçi ve mali hizmet uzman ve yardımcıları atanmasını harcamacı birimlerin bu fonksiyonu yerine getirmesinde yeterli görmüştür. Ancak, bu varsayım idarelerin merkez teşkilatları için bir ölçüde doğru kabul edilse bile, Türkiye gibi coğrafi alanı ve taşra teşkilatı geniş bir ülkede etkili bir mali yönetim ve kontrol sisteminin kurulması açısından işlevsel bir mekanizma getiremediği gibi, konunun esas itibariyle teorik planda değerlendirildiği sonucunu doğurmaktadır. Diğer yandan harcama birimlerinin mali işlemlerinin kontrolünü “yönetsel sorumluluk” anlayışı içinde yerine getirmeleri varsayımı da, içeriği net olarak anlaşılamadığı gibi yine teorik düzeyde kalmaya mahkûm görülmektedir. Çünkü kamu harcaması yapmak gibi sorumluluğu son derece yüksek işlem ve eylemlere dayanan ve bu anlamda mali, hukuki mevzuata ve süreçlere hâkim olmayı ve kendini sürekli yenilemeyi gerektiren bir uğraşın, yönetsel sorumluluk anlayışının içine ek bir iş olarak dâhil edilmesi gerçekçi bir yaklaşım olmadığı gibi, pratik sonuçları itibariyle “sayman”ları fiili olarak eski görevleri devam eden “mali müşavir” konumuna sokmaktadır. Diğer yandan harcama birimlerindeki yöneticilerin atandıkları unvan sonucu kendiliğinden yüklendikleri harcama yetkilisi ve gerçekleştirme görevlisi gibi  “mali sorumluluk”  getiren görevler de nimet-külfet dengesine uymamaktadır.

Maliye Bakanlığı merkez ve taşra denetim elemanlarının yeni dönemdeki durumlarını değerlendirmeyi ilgililerine bırakırsak, mülga 1050 sayılı Kanun döneminde harcama birimlerinin mali iş ve işlemlerinin hukuka uygunluğu denetimi görevini (kusurlu ve kusursuz mali sorumluluk altında) ifa eden saymanlardan (Muhasebe müdürü, saymanlık müdürü, malmüdürü ve yardımcıları) 5018 sayılı Kanun döneminde de azami ölçüde faydalanabilecekken, bu kişilerin “muhasebe yetkilisi” olarak işlevsizleştirilmeleri insan kaynaklarının doğru ve etkili kullanılması açısından da yerinde görülmemektedir.
Bu çalışmada esas olarak, karar verici durumunda olan üst düzey yöneticilere ve kanun koyuculara, merkez ve taşra örgütlerinde kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminin etkili bir biçimde kurulması sürecinde, Maliye Bakanlığına bağlı muhasebe yetkililerinin alabilecekleri roller konusunda katkı sağlamak amaçlanmıştır.

Çalışmada ayrıca; mülga 1050 sayılı Kanun ve yürürlükteki 5018 sayılı Kanun kapsamında sayman/muhasebe yetkilisi sıfatlarının ayrıştırılarak netleştirilmesi gereği ve mali yönetimdeki yeniden yapılanma sürecinde Genel Bütçeli Kurumlar muhasebe birimlerinin bu sistemdeki yerinin nasıl olabileceği konuları üzerinde durulmuş, Genel Bütçeli Kurumlar muhasebe yetkililerinin yeni ve ayrı bir unvan ile yeni görev tanımlamalarının yapılması yaklaşımı öneri olarak ele alınmıştır.

Son olarak, son yıllarda yaşanan ve 666 sayılı KHK İle perçinlenen “eşit işe eşit ücret” tezinin saymanlık müdür ve yardımcıları açısından gerçekçi olmadığı, gerek muhasebe birimlerindeki hiyerarşik yapı kapsamında, gerekse diğer kurumlardaki müdür ve müdür yardımcıları ile görev ve sorumlulukları karşılaştırılarak, ortaya konulmaya çalışılmıştır.

II-5018 SAYILI KANUNDA MUHASEBE YETKİLİSİ

1 - Muhasebe Yetkilisi Kavramı Ve Sayman

Harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin yeniden belirlendiği, stratejik plan, performans esaslı bütçeleme, mali saydamlık, yöneticilerin kamuya hesap verme sorumlulukları gibi ilkeler üzerine kurulan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununun, kamu harcamalarının yapılmasında “Harcama Yetkilisi”, “Gerçekleştirme Görevlisi” ve “Muhasebe Yetkilisi” gibi yeni görevlileri tanımladığı, iş ve işlemlerini belirlediği görülmektedir. Kendisinden önce bu alanı düzenleyen 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunuyla benzerlikler gösterse de (ita amiri-tahakkuk memuru-sayman sistemi) 5018 sayılı Kanunun uygulamaya yerleşmesindeki en önemli engellerden birisinin yeni kav-ramların eski kavramlarla karşılaştırılarak/karıştırılarak Kanunun özünü ihmal etmek olduğunu söyleyebiliriz.

1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu bütçeye ilişkin bir giderin ödenmesini; taahhüt, tahakkuk, verile emrine bağlama ve ödeme olmak üzere dört aşamada düzenlemiştir. Harcama sürecinde yer alanlardan ita amirini, giderlerin yapılması hakkında saymanlara yazılı emir ve izin veren kişi olarak tanımlarken, tahakkuk memurunu, gideri mevzuata uygun bir şekilde gerçekleştiren, saymanı ise giderin ödenmesi işini yürüten kişi olarak tanımlamıştır.  Kanunda tahakkuk memurları ile saymanların, düzenledikleri belgelerin doğruluğundan ve kanunlara uygunluğundan sorumlu oldukları açıktır. İta amirlerinin ise kural olarak mali sorumluluğu bulunmamakla birlikte, ancak yazılı olarak sorumluluk üstlenmeleri durumunda sorumlu tutulabilecekleri ifade edilmişti. Saymana yüklenen kusursuz sorumluluk anlayışı ise yetki-sorumluluk dengesindeki bir noksanlıktı.

5018 sayılı Kanun “harcama yetkilisi” kavramı ile harcamaların yerindeliğini, mevzuata uygunluğunu kendisi değerlendiren, yaptığı ödemelerin sorumluluğunu taşıyan, dolayısıyla performans değerlendirmesi ile birlikte önümüzdeki süreçte mali sistem içindeki nispi ağırlığı daha da artacak kamu görevlileri anlayışını getirmiştir.

5018 sayılı Kanunun “Muhasebe Yetkilisi” anlayışıyla 1050 sayılı Kanunun ve yürürlükten kaldırılan 832 sayılı Sayıştay Kanununun “sayman”  kavramının  şekil olarak benzer yanları olsa da “öz” olarak birbirlerinden oldukça farklı oldukları; “sayman”  ile “muhasebe yetkilisi”nin bağlarının kopartılmadığı müddetçe  Kanunun  “üst yönetici”  “harcama yetkilisi”, “gerçekleştirme görevlisi”  “mali hizmetler uzmanı” gibi kamu harcaması yapılması ve kontrolü süreçlerindeki yeni aktörlerinin görevlerini  -eski saymanlık sistemi anlayışı içerisinde -“muhasebe yetkilisi”ne ihale etme  geleneğini belli bir ölçüde  devam ettirmeye çalıştıkları aşikardır. Tahakkuk birimlerinin tamamının,  saymanlarda olduğu gibi  “bilme” fonksiyonunun muhasebe yetkilileri açısından da devam etmediğini, bundan böyle yapılan harcamalardaki tüm mevzuatın kendileri tarafından uygulanacağını ve sorumluluğun da kendilerinde olduğunu henüz özümsedikleri söylenemez.

2 - Malmüdürü, Muhasebe Müdürü, Saymanlık Müdürü Unvanlarının Yeniden Düzenlenmeni Gereği;

Kamu Mali Yönetiminde yeni anlayışın ve kavramların yerleşmesi eskilerinin silinmesi ile mümkün olacaktır. Bu nedenle Sayman ile Muhasebe Yetkilisi kavramlarının aralarındaki bağı koparmak ve eskinin bıraktığı alışkanlıkları,  engelleri kaldırmak için öncelikle konu ile ilgili mevzuatta düzenleme yapılması kaçınılmazdır. Bu mali yönetim sisteminin başarıya ulaşabilmesi için Personel Yasası gibi kamu yönetiminde yeniden yapılanmanın diğer unsurlarının da yeniden düzenlenip uygulamaya geçirilmesi gerekir.
 
Sayman kavramı (Muhasebe Müdürü, Saymanlık Müdürü, Malmüdürü ve bunların yardımcıları) yürürlükten kaldırılan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununu ile 832 sayılı Sayıştay Kanununda ve hala yürürlükte olan 178 Sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile Maliye Bakanlığı Personeli Görevde Yükselme, Unvan Değişikliği ve Atama Yönetmeliğinde birbirine paralel olarak düzenlenmiştir.
Ancak, hem 1050 sayılı Kanunun hem de 832 sayılı Sayıştay Kanununun yürürlükten kalkmış olması ve 5018 sayılı -mali sistemimizin anayasası olarak kabul edilen- Kanun’da  yeni bir anlayış olarak ‘Muhasebe Yetkilisi” kavramı getirilmiş olmasına rağmen halihazırda  eski ile yeni yan yana durmakta ve  aralarında uyuşmazlık bulunmaktadır. Konunun uyuşmazlık içinde bulunmasının bir nedeni 178 sayılı KHK’nin konu ile ilgili hükümlerinin 5018 sayılı Kanun ve yeni Sayıştay Kanununa paralel olarak değiştirilmemesi, diğer yandan, Maliye Bakanlığı Personeli Görevde Yükselme, Unvan Değişikliği ve Atama Yönetmeliğinin 178 sayılı KHK esas alarak düzenlenmiş olmasıdır.

Sayman ile muhasebe yetkilisi kavramları arasındaki fark bir yana, 5018 sayılı Kanuna göre sertifika alarak Genel Bütçeli kurumlar dahil tüm kamu kurumlarında muhasebe yetkililiğini yürütebilecek yasal haklara ve donanımlara sahip birisi, Genel Bütçeli kurumlarda muhasebe yetkilisi olabilmek için öncelikle Maliye Bakanlığı Personeli Görevde Yükselme, Unvan Değişikliği ve Atama Yönetmeliğine göre  “sayman”  olmak zorundadır. 

Konuyu müdür yardımcıları yönünden ele alacak olursak, “müdür yardımcılığının” muhasebe yetkilisi yardımcısı görevi olarak muhasebe yetkililiği sınavına girmek için bir şart olarak kaldığı, bu sertifikayı aldıktan sonra ise 5018 sayılı Kanununa göre tüm kamu kurumlarında birinci derecede sorumlu olarak çalışmaya ehliyetli kabul edildiği gerçeği karşısında, bu Kanundan daha önce düzenlenen ve yukarıda belirttiğimiz gibi sayman anlayışının hakim olduğu 178 sayılı KHK’ye ve Maliye Bakanlığı Personeli Görevde Yükselme, Unvan Değişikliği ve Atama Yönetmeliğine de tabii olmaları nedeniyle ortaya 5018 sayılı Kanunun ruhu ile bağdaşmayan  bir tablo çıkmaktadır. 

Diğer yandan Saymanlık Müdür yardımcılarının müdür olmak için sınava girme şartlarına ilave olarak 6.10.2011 tarihinde yapılan düzenleme ile Muhasebe Yetkilisi Sertifikası sahibi olma zorunluluğu eklenmiş bu sertifikaya sahip olmak için müdürlük sınavı dışında ayrı bir eğitim süreci ve ilave sınav zorunluluğu getirilmiştir. Bu uygulama fiili olarak merkez ve taşrada yıllardır saymanlık ve muhasebe müdürlüğü ile  malmüdürlüğü görevlerini asilde aranılan şartları taşıdıkları gerekçesi ile vekaleten yürüten müdür yardımcılarını, asilde aranılan şartları taşımıyor konumuna getirmiş, bu şartlarda söz konusu görevleri yürütmeye devam etmeleri gibi bir durumun doğmasına neden olmuştur. Ayrıca sertifika sahibi olamayan (iki yıllık yüksekokul mezunları ve sınavda başarısız olanlar gibi) müdür yardımcıları açısından kazanılmış bir hakkın ihlaline yol açmıştır.

3 - İnsan Kaynakları Yönetimi Açısından Değerlendirme:
Kadro ve Görev Unvanı Olarak “Devlet Muhasebe Yetkilisi” ve “Taşra İç Denetçisi” 

Mülga 1050 sayılı Kanundan farklı olarak, 5018 sayılı Kanunun 61 ve 62. Maddeleri Muhasebe Yetkilisikavramını ayrıntılı olarak düzenlemiştir. Öyle ki “Muhasebe Yetkilisinin nitelikleri ve atanması” başlıklı 62 nci maddesi ile adeta bir kadro ve görev unvanını belirlemiştir. Aynı Kanun Harcama Yetkilisini belirlerken“Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.”ibaresi ile sadece bir tanımlama yapmakla yetinmiş; Gerçekleştirme Görevlisinin ise harcama yetkilisince belirleneceğini düzenlemiş, bu görevleri eğitim, sınav, sertifika gibi şartlara bağlamamıştır. Çünkü bu görevliler her zaman değişebilecek durumdadırlar.

Bir kamu görevlisinin kadro unvanının saymanlık müdürü, görev unvanının ise  “muhasebe yetkilisi” olmasının nedeni, kadrosunun 1050 sayılı Kanun ve 832 sayılı Sayıştay Kanunu esas alınarak düzenlenmesi,  görev unvanının ise 5018 sayılı Kanun ve yeni Sayıştay Kanununa göre düzenlenmiş olmasıdır. 178 sayılı KHK’nın ek-18, Ek-19 ve Ek-20. Maddelerinde Muhasebe Müdürleri, Saymanlık Müdürleri ve Malmüdürleri  “sayman” olarak tanımlanmış  ve “Sayıştay’a hesap vermekle sorumlu oldukları” belirtilmiştir. Burada belirtilen “sayman”ın 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ve eski Sayıştay Kanunuyla paralel düzenlendiği ortadadır.

Genel Bütçeli bir kurumda muhasebe yetkilisi görevini yürüten bir saymanlık müdürünün veya bu işi vekaleten yapan saymanlık müdür yardımcısının saymanlık müdürü unvanından başka bir unvanının olması mümkün görünmemektedir. Kanunun 61. maddesindeki “memuriyet kadro ve unvanlarının bu görevin niteliğine etkisi yoktur” hükmü geniş olarak değerlendirildiğinde, 5018 sayılı Kanunun “muhasebe yetkilisi” kavramının genel yönetim kapsamındaki tüm kurumlar için geçerli olduğu, dolayısıyla genel bütçe dışındaki kurumlarda muhasebe müdürü, saymanlık müdürü gibi “muhasebe yetkilisi” ile birebir özdeşleşebilecek unvanların bulunmaması nedeniyle bu hükme yer verilmiş olabileceği de düşünülmelidir.

Bu durumda,  Genel Bütçeli kurumlar için kavram kargaşasına son vermek ve yukarda belirttiğimiz gibi sayman ile muhasebe yetkilisinin bağlarını kopartmak ve yeni sisteme daha çabuk adapte olmak için muhasebe müdürü, saymanlık müdürü, malmüdürü ve müdür yardımcılarının kadrolarının Muhasebe Yetkilisi kavramı ile özdeşleştirilecek yeni bir kadro ve görev unvanına dönüştürülmesi yerinde olacaktır.

Yeni kadro ve görev unvanının 5018 sayılı Kanunun içinde zaten mevcut olduğunu belirtmeliyiz. 5018 sayılı Kanunun 12. maddesinin üçüncü fıkrasında; “ Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin bütçesidir; 61.maddesinin İkinci fıkrasında, “…genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığınca yürütülür. “ 62. maddesi üçüncü fıkrasında, “genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinde muhasebe yetkilisi Maliye Bakanlığınca, diğer kamu idarelerinde ise üst yöneticiler tarafından atanır.”  hükümleri, yan yana getirildiğinde, atamaları Maliye Bakanlığınca yapılan “Devlet Muhasebe Yetkilisi” kavramı kendiliğinden çıkmaktadır. 

Halihazırda, ödemelerin elektronik ortamda online (KEOS) olarak yapılmasına ilave olarak, ödeme emri belgesinin ve kanıtlayıcı belgelerin elektronik ortamda oluşturulması ve gönderilmesine yönelik yapılan çalışmalarla birlikte: tahakkuk birimlerini ve ödeme birimlerini merkezileştirmek, muhasebe birimlerinin sayılarının azaltılması sonucunu doğuracak ve saymanları personel sayısı itibarıyla “atıl” duruma getirecektir.
Yıllardır, kamu harcamalarında kontrol mercii olarak görev yapmış, bütçe gideri yapılmasında “bilme” fonksiyonunu yüklenmiş saymanları, kadroları bakımından kazanılmış hakları ile birlikte “katma değeri” yüksek riskli alanlarda da görevlendirmenin yolları aranmalıdır. Nitekim 2012 yılı programının "kamu mali yönetim ve denetim" bölümünde yer alan “Kamu idarelerinde yönetim sorumluluğunun güçlendirilmesi için kamu mali yönetiminin insan kaynakları altyapısı nitelik ve nicelik olarak güçlendirilecektir."maddesi ile "iç denetim birimlerinin kurumsal kapasitesi artırılacak, kamu idarelerinin teşkilat yapısı içindeki yeri güçlendirilecektir." ifadeleri bir yandan 5018 sayılı Kanunun bu alandaki yaklaşımının derinleştirilerek uygulanacağı gösterirken bir yandan da bu alandaki eksiklikleri ve yetişmiş insan gücü gereksinimini açıkça göstermektedir.

5018 sayılı Kanun ile başlatılan Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin yeniden yapılandırılması sürecinde, mülga 1050 sayılı Kanunun öngördüğü saymanlık kontrolü ve merkezi denetim anlayışı terk edilerek harcama birimlerinin süreçte rol alan personelinin “yönetim sorumluluğu” çerçevesinde yapacakları kontrol ile iç denetçiler ve mali hizmetler uzmanlarının yapacakları kontrol ve denetimin yeterli olacağı anlayışından hareket edilmiştir. Yazımızın giriş kısmında da belirttiğimiz üzere böyle bir kurgu idarelerin merkez teşkilatları için bir ölçüde geçerli olsa bile taşra teşkilatı için gerçekçi bir yaklaşım olarak görülmemektedir. 2011 Mali yılı bütçesi incelendiğinde Genel Bütçeli İdarelerin taşra teşkilatının bütçe başlangıç ödeneklerinin yaklaşık 79 milyar TL olduğu görülmektedir. Bu rakam Genel Bütçeli İdareler toplam başlangıç ödeneklerinin yaklaşık %25’ini oluşturmakta ve hukuka uygunluk yönünden dayandığı mevzuat uzmanlık gerektirmektedir. Genel Bütçenin taşra ödenekleri dışındaki tutarının ise büyük bölümü cari ödemeler, faiz giderleri ile borç verme hizmetlerinden oluşmaktadır ve büyük ölçüde Maliye Bakanlığı, Hazine Müsteşarlığı ve Çalışma Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından gerçekleştirilmektedir. Bu ödemelerin merkezden yapılması ve üst düzey bürokratların yönetim ve kontrolünde yapılıyor olması risk ihtimalini en aza indirmektedir. Hal böyle iken, taşrada iç denetçi, strateji Geliştirme birimi veya mali hizmetler uzmanlarının bulunmadığı ve 5018 sayılı Kanun ile muhasebe yetkililerinin mevzuat (hukuka uygunluk) denetimi yapamayacağı düşünüldüğünde yıllık yaklaşık 79 Milyar TL kamu harcamasının harcama öncesi kontrol süreci olmadan gerçekleştirildiğini ve bu tutardaki ödemenin bütçe ödenekleri açısından gerçek anlamda risk faktörünü taşıdığını söylemek çok da iddialı olmasa gerektir. Mevcut yapıda sistemdeki bu açığın halen saymanlıklarca iyiniyet ve yardımlaşma çerçevesinde giderilmeye çalışıldığını unutmamak gerekir.

Bu noktada, İlerideki süreçte saymanlık müdür ve müdür yardımcılarının önemli bir kesiminin atıl hale gelebileceği öngörüsüyle, saymanlık müdür ve müdür yardımcılarının bir kısmının, il düzeyinde” iç denetim” müessesinin içinde bir birim olarak “taşra iç denetçisi” unvanı ile istihdam edilmeleri yerinde olacaktır. Buradaki amaç, 1050 sayılı Kanunun yürürlüğü zamanında ita amiri ile sayman; 5018 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesi sonucunda harcama yetkilisi ile muhasebe yetkilisi arasında olan makasın daraltılarak, iç denetçilik kavramı ile birlikte, harcamaların yerindeliği ve hukuka uygunluğu ile etkinlik ve süre konusunda verimliliği sağlamak; muhasebe yetkililerinin mali ve hukuki bilgi ve birikimlerini harcamacı kurumlara aktarabilmesinin önünü açmak olmalıdır.

Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde “performans kriterleri” getirilmesi çalışmaları, üst düzey kamu görevlilerinin “sözleşme” ile çalıştırılması gibi uygulamalar, kamu hizmeti anlayışının aşama aşama özel sektör kesimindeki süreçlere çevrildiğini göstermektedir. Özel sektörde cirosu belli bir büyüklüğe ulaşmış firmaların mali işlemlerinin yeknesaklığını ve denetimini sağlamak, vergi kayıplarını en aza indirebilmek için, -vergi incelemesi yetkili kamu görevlilerince yapılmasına rağmen “Yeminli Mal, Müşavir”den hizmet satın alması zorunluluğu bulunmaktadır. Bilindiği gibi, Yeminli Mali Müşavirler, hizmet verdiği firmalar karşısında bağımsız olarak çalışmakta firmanın mali iş ve işlemlerini harcama veya ödeme yapılması öncesinde mevzuat yönüyle kontrol etmekte, netice olarak Devlet’in denetim yükünü azaltarak özel sektör mali işlemlerinin hukuka uygunluğunu sağlamaktadır. Konu, kamu maliyesinin kamu harcaması yönüyle değerlendirildiğinde, Devlet Tüzel kişiliğine dahil idarelerin genel anlamda mali işlemlerinin, özel anlamda bütçe giderlerinin “Taşra İç Denetçileri” tarafından sürekli bir kontrolden geçirilmesi, bu aşamada harcama birimlerine mali danışmanlık yapmaları, mali disiplini sağlamak konusunda faydalı olabileceği gibi, bütçe giderlerinin hukuki süreçlere uygun olarak yerine getirilmesinde “sigorta” olma fonksiyonunu devam ettirecektir. 5018 sayılı Kanunun 63. Maddesindeki, İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile malî işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirilir.” Hükmünün bütçe kaynaklarının harcanması açısından taşrada hayat bulduğunu söylemek zor görünmektedir. 2011 mali yılı için Genel Bütçeli İdareler taşra başlangıç ödeneğinin yaklaşık 79 Milyar TL olduğu göz önüne alındığında taşrada bulunan harcama birimlerine rehberlik yapmak, harcama sonrası denetim faaliyetinde bulunmak, sistemin halihazırdaki mali kontrol açığını taşra yönünden çözebilecektir.

Mevcut durumda saymanlık müdür ve müdür yardımcı-larının, önerimiz doğrultusunda “Devlet Muhasebe Yetkilisi ve Yardımcısı” ile “Taşra İç Denetçisi” nin mali ve özlük haklarının gerçek anlamda eşit işe eşit ücret yaklaşımı ile tekrar düzenlenmesi yerinde olacaktır. (Mali ve özlük haklara ilişkin talepler dernek bünyesi içinde ayrı bir çalışma ile düzenlenmiştir.)

III-MUHASEBE HİZMETLERİNİN YENİDEN YAPILANDIRILMASI GEREĞİ

1 - Muhasebe Hizmetlerinin Harcama Birimlerine Devri Konusu:

Değinmek istediğimiz ve bizler için çok önemli bir hususta Maliye Bakanlığına bağlı saymanlık birimlerinin harcamacı birimlere devri konusudur.  Kanaatimize göre 5018 sayılı Kanunun “Mali Hizmetler Birimi” başlıklı 60. Maddesinde mali hizmetler biriminin görevleri sayılırken  “f” bendindeki Genel bütçe kapsamı dışında kalan idarelerde muhasebe hizmetlerini yürütmek.” ibaresi ile Genel Bütçeli kurumları ayrık tutulmuş ve 61. Maddesinin ikinci bendindeki “…genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığınca yürütülür.” İbaresi ile de konuyu açık bir şekilde düzenlemiştir.

Kanunun geçici maddelerinde veya başka bir düzenlemede Genel Bütçeli kurumların muhasebe hizmetlerinin belli bir süreç içinde idarelerin kendilerine devredileceğine ilişkin bir hüküm bulunmamaktadır. Bu nedenle, Muhasebe hizmetleri Maliye Bakanlığına bağlı saymanlık birimlerince yerine getirilen idarelerin, muhasebe hizmetlerinin kendilerine devredileceği ve saymanlıkların kapatılacağı iddialarının mevzuat yönünden dayanağı olmadığı düşüncesindeyiz. Ancak, Bakanlıkça yapılan ve kısmen uygulamaya geçilen bazı çalışmaları (KBS, KEÖS ve çeşitli konulardaki pilot uygulamalar) emare olarak değerlendirip, harcamacı kurumların muhasebe hizmetlerinin kendilerine devredilmesinin çeşitli sakıncalarının olacağı kanaatindeyiz.

Saymanlıkların tahsilat, iade, taşınır mallara ilişkin işlemleri, Değerli kağıtlar Kanunu, 2022 sayılı Kanundan doğan vazifeleri gibi pek çok kamu hizmetinin yerine getirilmesinde yaptığı görevler (Örnek olarak Ankara Defterdarlığı Muhasebe Müdürlüğünce Sayın Müsteşara yapılan sunum görülebilir.)unutulmamalı, büyük fotoğrafta saymanlıkların kamu maliyesinde sadece gider yapan birimlerden ziyade görev yapan birimler olduğu gerçeğinden hareket edilmelidir.(Muhasebe birimleri ve Malmüdürlüklerinin görevleri ek raporda yer almalıdır.) Bu birimlerin harcama birimlerine devredilmesi ise, mali işlemlerdeki yeknesaklığı bozabileceği gibi, ödemelerin hukuka uygun olmama riskini artıracaktır. Çünkü 5018 sayılı Kanun yukarıda değinildiği gibi harcamacı birimlerde mali süreçlerde görev alanların, bu görevlendirmeleri ile birlikte mali mevzuatı ve uygulamaları bileceği gibi bir varsayımdan hareket etmektedir. Muhasebe hizmetlerin genel bütçeli kurumların kendilerinin yapması amacıyla saymanlık personelinin bu kurumlara devredilmesi personel planlaması açısından da yerinde olmayacaktır. Şu haliyle özellikle taşrada il düzeyinde merkezileşmiş saymanlık birimleri otomasyon ve elektronik işlemlerin yaygınlaşması çalışmaları açısından, tahakkuk ve muhasebe birimlerinin merkezileştirmesi sürecine uygun yapıdadır. Kurumlara devir durumunda ise bir elden yürütülen hizmetlerin parçalara bölünmesi, taşrada lüzumundan fazla muhasebe birimi olması sonucunu doğuracağı gibi, her birim için ayrı ve yetişmiş personele ihtiyaç duyulmasını gerektirecektir. Sonuç olarak, insan kaynakları planlaması, e-devlet uygulamaları, kamu hizmetlerinin standardizasyonu açılarından saymanlıkların Maliye Bakanlığına bağlı birimler olarak kalması yerinde olacağı gibi, bu saymanlık birimlerinin de merkezileştirilerek sayılarının azaltılması çalışmalarına ağırlık verilmelidir.

2 - Muhasebe Birimlerinin Yeniden Yapılandırılması

İl düzeyinde birden fazla saymanlık birimi olması ve 178 sayılı KHK’nin muhasebe müdürlüklerini “il”de görüş ve uygulama birliğini sağlayacak birimler olarak belirlemesi, yine il düzeyinde özel bütçeli kurumlar ile yerel yönetimlerine ilişkin mizan ve istatistiki bilgilerin derlenmesi gibi görevlerinden hareketle il muhasebe müdürlüklerinin Defterdar Yardımcısı düzeyinde Daire Başkanlığı şeklinde teşkilatlanması yerinde olacaktır. Diğer yandan, merkezileştirme sonucunda sayıları azalacak muhasebe birimlerinde personel sayısı olarak fazla hale gelebilecek sayman ve yardımcılarının “Taşra İç Denetçisi” unvanlarıyla çalışabilecekleri değerlendirilmelidir. Bu önerimiz, kamu hizmetinde girdi/çıktı, fayda/maliyet analizlerine dayanılarak yapılacak bir çalışmaya konu olabilmelidir. Maliye Bakanlığı üst düzey bürokratları, iç denetçiler ve saymanlık personelinden temsilcilerle bu yönde bir çalışma yapılmadan saymanlıkların geleceği hakkında verilecek kararlarda hata payının yüksek olabileceği ve yerleşik hizmet anlayışı ve bilgi birikiminin “heba” edilebileceği endişesinin taşıdığımızı da ifade etmeliyiz.

3 - Mali Hizmetler Sınıfı Kurulması

Mali süreçte rol alan, risk taşıyan, bütçe geliri ve bütçe gideri yapılmasına dayanak teşkil eden mevzuatı takip etmesi ve bilmesi gereken, mali işlemleri gerçekleştiren tüm personelin 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda oluşturulacak “Mali Hizmetler Sınıfı”na geçirilmesi mali iş ve işlemlerde standardizasyonun ve bütçe disiplini sağlanması konusunda katkı sağlayabilecektir. Genel Bütçeli kurumların mali iş ve işlemler yönünden aynı mevzuata tabii olduğu, aynı elektronik ve teknolojik sistemleri kullandıkları göz önüne alındığında, çalışılan kuruma göre değişmeyecek bir hizmetin sunucularının kendine özel bir hizmet sınıfında istihdam edilmeleri gerekmektedir. Bu hizmet sınıfından Kadroları Maliye Bakanlığında olanların haricindekilerin Maliye Bakanlığınca eğitime tabi tutularak sertifika verilmesi harcamacı birimlerde gerçekleştirme görevlisi, mutemet, ihale sürecindeki görevliler gibi kamu görevlilerin bir süzgeçten geçirilerek seçilmesi mali işlem sürecindeki kaliteyi de artıracaktır.

IV-SONUÇ

Mülga 1050 sayılı Kanun yerine geçen 5018 sayılı Kanunun uygulanmasında muhasebe yetkililerinin görevlerinin kısıtlanması, harcama birimlerindeki görevlilerin mali yönetimdeki bilgi ve uygulama eksiklikleri nedeniyle,  5018 sayılı Kanunun öngördüğü kamu kaynağının etkili, ekonomik,  verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesi, kullanılması, muhasebeleştirilmesi, raporlanması aşamalarında eklenen  performansa ulaşılmasını güçleştirebilecek niteliktedir. Harcama Birimlerinin görevlilerinden, asıl görevleri olan idari faaliyetlerini  kendi esaslarına uygun yürütmeye  çalışırken,  yeterli mali bilgi, eğitim  ve deneyim  sahibi  olmadıkları  iş ve işlemlerde  de verimli olmaları beklenmemelidir. Yönetim bilgisi ve mali bilginin zamanında ve güvenilir olarak sağlanması gereksinimi, harcama birimleri ile saymanlık birimleri arasındaki uyum ve organizasyonun yeni bir anlayışla ele alınmasını zorunlu kılmaktadır. Bu süreçte, Maliye Bakanlığınca düzenlenen kapsamlı  eğitim süreçlerinden geçirilip  titizlikle seçilen saymanlık görevini yürüten (sertifikalı muhasebe yetkilisi) malmüdürü, muhasebe müdürü, saymanlık müdürü ve müdür yardımcılarının  mali yönetim ve  kontrol süreçlerinde,  yetki,  görev ve sorumluluklarının ve kadro unvanlarının   yeniden belirlenmesi faydalı olacaktır.

Genel Bütçeli kurumlardaki muhasebe birimlerinin yeniden yapılanması aşamasında:

Saymanlık birimlerinin mevcut durumdaki gibi Maliye Bakanlığına bağlı kalması ve taşra teşkilatının  Defterdarlığa bağlı olarak Muhasebe Daire Başkanlığı şeklinde örgütlenmesi

“Genel Yönetim Kapsamındaki İdareler için Muhasebe Yetkilisi Sertifikası” sahiplerinden Genel Bütçeli Kurumlarda görev yapanların kadro ve görev unvanlarının “Devlet Muhasebe Yetkilisi ve Yardımcısı” ile “Taşra İç Denetçisi” olarak değiştirilerek (bunlardan müdür yardımcısı olanların Devlet Muhasebe Yetkilisi Yardımcısı kadrolarına atanması ve geçiş sınavı ile Devlet Muhasebe Yetkilisi kadrolarına atanması), ilgili kanunlarda ve yönetmeliklerdeki değişikliklerle görev tanımlarının belirlenmesi, mali ve özlük haklarının yeniden ele alınması,

Mali hizmetler sınıfının kurularak, Muhasebat Genel Müdürlüğü kadrolarının bu sınıfa geçirilmesi, diğer kurumlarda mali işlemlerde görev alanların Maliye Bakanlığınca düzenlenecek eğitimden sonra sertifika verilmesi,

Önerilerinin dikkate alınmasının önümüzdeki dönemde Devlet muhasebe hizmetlerinin yerine getirilmesinde faydalı olacağı kanaatindeyiz.

Ercan Babacan
Sivas Muhasebe Müdür Yardımcısı
Üyelik Girişi
Ziyaret Bilgileri
Aktif Ziyaretçi1
Bugün Toplam8
Toplam Ziyaret175549
Hava Durumu
Anlık
Yarın
13° 15° 10°
Döviz Bilgileri
AlışSatış
Dolar6.11976.1442
Euro7.20077.2295
Blok/Reklam